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以“社会共治”构建水源地治理模式 李原园委员:大力支持社会组织参与水源地保护
发布时间:2018-03-19   信息来源:中国民族贸易促进会   

  十九大报告中提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”,为今后的环境治理工作指明了方向。如何全面深入推进水源地治理体系改革,推动水源地保护多方共治,构建水源地保护可持续机制,是未来水源地保护中面临的重大课题。

    为此,在今年的全国政协会议上,全国政协委员、水利部水利水电规划设计总院副院长李原园提交了《关于推进水源地保护多方共治,构建可持续的水源地保护机制的建议》(以下简称《建议》)。李原园委员是专门从事水保护的专家,多次参与水保护立法。他在《建议》中提出,除了强调政府主导之外,还应该从以下入手:企业方面,积极鼓励和引导企业参与其中,构建“谁出资,谁得利”的可持续运营机制;同时,着力加大污染企业排污成本,落实“谁污染,谁负责”的原则。社会组织和公众共同参与方面,他建议大力支持社会组织参与水源地保护,探索“同治理,共受益”的好模式,并广泛发动公众参与水源地保护,建立起“谁参与,谁受益”的信心。这样多方面同时推进,构成目标清晰的可运作环境治理体系。《建议》针对当下的水源地治理提出了明确的观点。不过对于公众来说,还有很多深刻的内涵需要细细解读和普及。

    水源地保护是“老大难”问题

    水源地保护事关国计民生。随着中国的城镇化进程不断加快,水源地保护中存在的各种问题也开始凸显,来自水量和水质的双重挑战严重制约了中国社会经济的可持续发展。究其原因,仍然是政府行政管理手段单一、监管不力,水源地周边企业和居民生态保护意识不足等一系列长期存在的难题。要解决这些“老大难”,唯有坚定不移地加大改革力度,构建可持续的保护机制。

    正如李原园委员所言,中国水资源条件并不优越,人均水资源量只占世界平均的28%,水资源60%至80%集中在汛期。经过长期发展,水资源形势越来越危急,表现在以下五方面:首先,水资源短缺。如黄河流域、海河流域、辽河流域,这些地方近二三十年偏旱,加上人为原因,水资源衰减,很多地方衰减率达到10%、20%以上。其次,水污染。目前每年废污水排量约为700亿吨,对江河湖泊的水环境质量造成威胁,甚至有些地方水源地水质也恶化了。第三,水生态。全国有300多万平方公里生态比较脆弱的地区,加上长期以来不合理的水土资源开发,很多河湖被侵占,河道断流、湿地减少。第四,洪涝。中国地处东亚季风气候区,每年降雨都比较集中,容易引起洪灾,加上很多人口、经济总量分布在大江大河下游平原地区,很多中小城市工业区分布在未经系统治理的中小河流周围,这些地区受到洪灾威胁。第五,中国人口规模大,经济总量大,对生态环境的压力大,缺乏水资源战略储备,应对突发事件的能力较弱。

    政府主导用规制守护绿水青山

    在本次全国人大会议新闻发布会上,全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙介绍说,围绕中央决策部署,五年来,全国人大常委会制定或修订环保法等有关生态文明建设的法律案近20部。其中颇受关注的是,2015年4月16日,国务院印发《水污染防治行动计划》(俗称“水十条”),提出到2020年,全国水环境质量得到阶段性改善,污染严重水体较大幅度减少,饮用水安全保障水平持续提升,地下水超采得到严格控制,地下水污染加剧趋势得到初步遏制,近岸海域环境质量稳中趋好,京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年,力争全国水环境质量总体改善,水生态系统功能初步恢复。“水十条”也成为未来相当一段时间内中国水污染防治工作的行动指南。

    还有2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国水污染防治法》的决定。新修订的《水污染防治法》增设了河长制的规定,这也是河长制首次入法。河长制更被认为是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措,是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。

    跨界河流往往是水环境治理的“老大难”问题。一条河流途经不同行政辖区,往往因各自为政、各自施策,难成合力,治理难有成效。所以,需要尽快建立流域开发治理体制机制,打破行政区域界限,以中小流域为单位实施综合治理。因此,全面推行河长制,可以更好地贯彻新发展理念,实现保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态等主要任务目标,构建起责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。到2018年底前,将全面建立省、市、县、乡四级河长体系,为水资源保护,维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

    与这部《水污染防治法》同时实施的还有《中华人民共和国环境保护税法》,这是中国第一部推进生态文明建设的单行税法,环境保护税法实施后,排污企业将被套上“金箍”,直接受到经济约束。而这部体现“绿色税制”的新法,可以用三个关键词概括:“费”改“税”,排污成本增加;制定适用税额,地方拥有自主权;“多排多交,少排少交”,税收可据情况减免。环境保护税将于4月1日迎来首个征税期,目前全国各地税务机关共识别认定环境保护税纳税人26万多户。这都将深刻地影响环境治理体系的完善,加强政府主导的功能发挥。

    奖罚并用,充分发挥企业的主体作用

    环境治理体系中,企业作为主体的定位是非常准确的。就水污染来说,污染源绝大部分是源自企业的行为,所以在水资源保护方面,企业的作用是巨大的。“生态治水”表面上是治水,实际上是产业变革。水源地往往是经济发展较为薄弱的地区,资金和力量是一个大问题,李原园委员在《建议》中也提到说“水源地保护投资和运营资金量是巨大的、持续不断的”。而李委员提的“引入市场力量、遵循市场经济规律和规则,建立起持续、稳定的投资回报机制”是很好的思路。面对企业,建立赏罚分明的机制,才可以最大化地调动企业的积极性和主动性。

    激励和奖励方面,只有构建“谁出资,谁得利”的可持续运营机制,才能真正鼓励和引导企业积极参与其中。对此,李原园委员认为,这就需要政府综合利用经济激励、政策引导等手段,鼓励企业参与水源地保护,大胆尝试新的科技和市场化手段,投资水源地保护开展生态治水,创新生态治水模式,让企业真正成为水源地保护的主体和受益者。

    此外,水源地保护投资和运营资金量是巨大的、持续不断的,引入市场力量参与水源地保护就必须遵循市场经济规律和规则,建立起持续、稳定的投资回报机制,才能维持长期可持续的运营。

    惩戒方面,落实“谁污染,谁负责”的原则,着力加大污染企业排污成本。李原园委员认为,一方面要通过市场机制加大企业参与水源地保护的投资回报;另一方面还要不断加大污染企业的排污成本,推动企业转型升级。要按照“谁污染,谁负责”原则,依据新发布的《环境保护税法》、《排污许可管理办法(试行)》的相关规定,将治污成本量化后纳入企业生产经营。根据水源地的特性制定更严格的收费标准,加大收缴力度。进一步完善排污费的核定、征收、使用各环节的政策法规,建立环保、税收、财政多方联动的合作机制。

    社会力量参与全民共受益

    作为新修订的《环境保护法》的重要配套细则,环境保护部于2015年7月发布了《环境保护公众参与办法》,这也为社会力量参与提供了一个非常重要的制度基础。而在此基础上,李原园委员认为,广泛发动公众参与水源地保护,需要建立起“谁参与,谁受益”的信心。水源地有点位多、分布广、污染源广泛等特点,要切实做好水源地保护就必须发动公众尤其是水源地周边的公众参与其中,在公众心中建立起“谁参与,谁受益”的信心。首先是加大水源地相关信息的公开力度,保障公众知情权,让老百姓实实在在地了解到水源地面临的问题。其次,应当采取有奖举报等形式鼓励公众对水源地保护进行监督,为公众提供更多参与水源地保护监督的渠道,让大家在监督中看到实实在在的治理效果。此外,还应该重视利用市场机制所搭建的水源地保护平台,让公众特别是水源地周边的居民在参与水源地保护中得到实实在在的实惠和好处。

    至于社会组织方面,李原园委员也建议,需要大力支持社会组织参与水源地保护,探索“同治理,共受益”的好模式。综观全球范围内水源地保护的成功实践,社会组织无一例外都是其中的核心主体,发挥着难以替代的协调作用,这是由社会组织的公益性所决定的。而社会组织能够有实力和条件参与环境治理的前提是社会组织的发展壮大。应当从资源、资金上大力支持社会组织参与水源地保护,给予社会组织更大的成长空间,一起共同探索“同治理,共受益”的水源地治理模式。

    现在越来越多的人和社会组织热衷于环保事业,同时也有很多企业参与社会责任的建设,投入到环境建设等公益事业当中。比如一直致力于环保领域有所作为的阿里巴巴公益基金会,不久前发起国内规模最大的水基金———“千岛湖水基金”,它也是中国首个水源地保护慈善信托,首期1000万投入水源地保护。千岛湖水基金创新地引入了慈善信托架构,充分发挥了信托制度优势,深度发掘了金融工具助力环保事业的巨大潜力,构建了一整套水源地保护长效机制。在这一机制的设计和构建过程中,万向信托以减少环境污染、改善和保护千岛湖水质为初衷,通过信托灵活巧妙的金融设计,为传统捐赠增加了具有社会责任感的影响力投资口径,尽可能地拓展公益慈善项目的募资范围、满足各类公益慈善者的资金需求,同时促进募集资金增长并能够反哺公益环保事业、形成资金和环保事业的良性循环,并从决策机制和信披机制方面双重保障资金管理运用的透明公开。

    这是社会组织参与其中的一个创新探索,它跨领域地将公益、科研、金融、商业有机结合在一起,吸纳农户、政府、企业、非营利组织及其他社会主体共同积极参与,让环境治理、产业投资、业务合作以此为平台形成合力,共同作用于生态治水的长期可持续发展。

    构建社会多方参与共治的环境

    推进“社会共治”,还需要正如有学者指出的,要让当前生态保护从“外力的强力干预”变为“内生性的社会共治”。这就需要全社会确立生态保护“社会共治”的观念。只有社会上更多的企业、社会力量参与进来,更多人投身其中,生态环境治理的模式才会真正改变。

    实现“内生性的社会共治”,第一步要让全社会都树立起保护环境的责任意识,建立起共同保护环境的共识。公众首先必须自己相信、希望、践行环境保护,才可能实现共治。其次,应该努力构建一个利于社会多方参与共治的环境。生态环境保护作为一项惠及所有人的事业,离不开社会各界的关注和参与,也必然需要用制度对这些参与进行保障,搭建各方可以参与共治的平台,扫清其中存在的参与障碍,让参与社会共治变成一件可行的事情。此外,要运用新观念、新技术去更有效率地完成“内生性的社会共治”,看到立竿见影的效果,让参与“社会共治”变成一件易行的事情。

 总之,在“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与”的社会共治体系下,各个主体是缺一不可的,发挥着不可替代的作用。政府有最强的资源调动和宏观调控能力,理应成为整个治理工作的主导;企业的特点在于用市场化的方式提高资源整合利用的效率,加速治理进程;社会组织能够利用其灵活性快速创新,提出一些创新的解决方案,发动公众参与。而这一切都少不了当地居民和全社会公众的支持和参与,否则一切治理都很难持续开展。

                                                             来源:南方都市报

  
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